探析教育的公共服务性
摘要：随着构建社会主义和谐社会的深入和构建服务型政府理念的兴起，教育事业被赋予了一种全新的社会属性，即公共服务性。基于新公共服务对政府职能的重新定位，在新的历史条件下，教育公共服务性可作三个方面的理解，即教育公共服务的责任主体；教育公共服务的核心价值；教育公共服务的方式。
关键词：政府教育 公共服务
近年来，我国在构建社会主义和谐社会的过程中，提出了转变政府职能、建设服务型政府的新理念。在这样的背景下，教育事业被赋予了一种全新的社会属性，即教育是政府为人民提供的一项公共服务。简言之，教育具有公共服务性。在此基础上，我国政府第一次提出了“办让人民满意的教育”这一新的教育目标。然而，何谓教育公共服务性?就笔者目前所阅读过的资料来看，除了屈指可数的著作简略地提及之外，我国学者，尤其是教育学研究人员，对此研究尚欠深入。本文试图就此论题，从教育公共服务性的本质、核心价值以及服务方式等三个方面，提出一些浅显的见解。
一、教育公共服务性的本质：政府教育责任
针对传统公共行政管理模式的过分强调等级、集权、计划和直接控制，从而导致公共教育领域效率低下、政府垄断、漠视家长与学生的需求等诸多弊端，20世纪80年代以来，世界各国在公共教育领域进行了如火如荼的改革。在这场公共教育的重构运动中，新公共管理理论成为其主导思想。这场公共教育重构运动首先打破了政府垄断学校教育供给的局面，放宽了对学校的统一管理与控制；引入了市场竞争机制，促进了学校等教育服务提供部门之间的竞争，从而提高了教育质量和效率；家长和学生也被赋予了一定的教育选择权，促使学校重视家长和学生(客户)的不同需要和愿望。
然而，正所谓“有一利必有一弊”。新公共管理理论统领的公共教育体制重构，通过展开竞争等方式提高了教育公共服务供给的效率。与此同时，却把原本应由政府履行的职责交给了市场来承担。而市场追求利益的天性必然导致在教育实践中对效率和经济利益的过分关注，使得政府公共教育责任被弱化，而且这种教育利益配置机制也无法满足公民的教育需求。有此前车之鉴，我国在构建服务型政府的过程中，强调了必须落实政府的教育公共服务职责，如政府工作报告就多次明确提出加强包括教育在内的公共服务职能。这是非常有见地的务实之举。
提供教育公共服务之所以是政府的责任，除了上述来自实践经验的支持之外，更有理论上的合理性。
第一，提供教育公共服务作为政府的责任之一，是由服务型政府的核心理念(即责任)所决定的。只有服务型政府，才是一个真正的责任政府，其服务宗旨决定了政府一切工作的出发点和最终归宿都是为公民提供优质高效的服务，是对公民负责，而不是使顾客满意。具体到公共教育活动，就要求政府要承担举办和管理公共教育事业责任，要面向最广大的人民群众，满足大多数人的教育需求，为提高全民族的整体素质负责。政府要优先发展公共教育，努力保障公民充分享有受教育的宪法权利，真正实现受教育权人人平等；同时，要贯彻差别原则，使教育利益向弱势群体倾斜，
第二，提供教育公共服务作为政府的责任之一，是由教育的公益性特征决定的。教育的公益性决定了它不可能像其他商品一样通过市场自由竞争的方式来提供给消费者，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，这就决定了现代国家政府提供公共教育服务具有至关重要的作用。此外，教育是一种社会公共行为，它的价值不仅在于满足和促进个体的健康成长，促进个体身心的和谐发展，还在于它是造福他人、社会乃至整个人类的公益事业，是从文化，精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的公益事业，而政府恰恰是这种公共利益的维护者。
第三，提供教育公共服务作为政府的责任之一。已为世界各国理论与实践所证明。迄今为止，几乎所有的国家都履行了教育公共服务的职责，各国《义务教育法》的纷纷出台和完善便是政府履行公共教育责任最好的例证。
二、教育公共服务性的核心价值：社会公平正义
针对传统公共行政中官僚科层制组织低质、低效的弊端，新公共管理理论在质疑官僚行政有效性的基础上，提倡把企业管理理论引入公共部门，认为公共行政官员其实也如同企业家一样，以追求“3E”即economy(经济)、efficiency(效率)、ef－fectiveness(效能)作为自身的价值基础。作为公共管理主要领域的教育管理也受到来自新公共管理理论的影响。针对公共教育领域长期存在的低质低效现象，以追求“3E”为目标的教育改革在世界各国风起云涌，如教育领域的分权、择校和合同等改制，都是应“3E”目标而采取的重要举措。殊不知，这种以追求“3E”为目标的教育管理模式，却很大程度上造成了对公平、正义等公共服务核心价值的冲击。它忽视了人类对公平愿望的要求，加重了社会不公平现象，扩大了强势群体与弱势群体之间的差距，人为地强化了社会分层，并有可能将那些因社会和地理位置的原因而被边缘化的群体排除在竞争新机制之外。
公平是政府的首要伦理责任，正义是社会制度的首要价值，公平与正义是政府基础公共服务追求的永恒价值。事实上，自20世纪60年代末70年代初，从以美国的乔治•弗雷德里克森(H.George Frederickson)为代表的新公共行政学派开始，尤其是新公共服务理论提出以来，人们强烈呼吁政府职能的转变，要求政府不仅要关心经济效率，提供高质量的公共服务，更要把社会公平、正义作公共行政追求的目标，把社会公平作为公共行政的核心价值。在人民政府作为“公义与公器”的现代理念之下，要求国家必须通过正义的社会制度安排来缩小先赋性制度所导致的不平等，以确保社会的公平与正义得到真正的落实。
政府提供的教育公共服务在维护社会的公平与正义方面具有基础且关键性的作用。关于这一点，国外学者用50个国家的数据做了相关统计和研究，其结果证明，无论是发达国家还是发展中国家，受教育程度不同、受教育机会的不均衡是导致人们收入差距巨大的重要因素，社会成员受教育程度的高低与其收入的多少成正比例关系。发达国家注重使用的缩小贫富差距的主要手段，就是给低收入者提供取得高收入所需要的相应教育的机会。
公共教育之所以能确保公民能力公平，其原因至少有以下二点。
第一，公共教育确保公平的生存能力，并为机会公平奠定基础。公共教育是为个体获取一定的诸如听、说、读、写及计算、思考等基本知识和技能的重要途径。这种基本知识和技能不仅是个体生存的必要手段——因为这种知识技能是现代社会谋取一份职业的通行证，成为所有雇主雇佣员工的基本要求；同时，这些基本知识和技能也为受教育者的后续学习和发展机会奠定了基础，诸如使得他们在高等教育机会公平面前具有了竞争力。
第二，公共教育能够创造公平的生活能力。现代社会要求不同种族、不同文化的国民之间实现融合，统一行为习惯准则、基本的道德规范及相同的价值标准。因此，一个人只有接受一定的公共教育，才能真正融入现代公共生活，获得公共生活的能力，并顺利获取自己的政治、经济、文化利益。因此，在构建服务型政府的历程中，政府教育公共服务的核心价值是维护社会的公平与正义，教育是社会公平与正义的基石。
三、教育公共服务性的方式：民主协商对话
受传统公共行政的影响，第二次世界大战后建立起来的公共教育体制，都是由政府举办并向社会提供教育服务的，因而具有强烈的国家垄断色彩。公民在向国家纳税之后，只能无条件地接受由政府设立的公立学校提供的教育服务，他们对于公立学校提供的教育没有任何发言权，只能被动地接受。此外，由于政府的垄断，公立学校的办学完全根据政府的计划进行，而不必直接面对学习者的选择和同行的竞争，对于家长和学生的教育需求可以置之不理。针对政府垄断学校教育供给的局面和政府漠视家长和学生教育需求的状况，新公共管理理论提出“社会公众是政府顾客”的理念，坚持“顾客至上”。认为政府的职责就是根据“顾客”的需要提供回应性的教育服务，要尊重并赋予顾客应有的权利，坚持“顾客导向”，以“顾客满意”为宗旨。
然而，新公共服务理论也认为，与政府互动的并不简单地是顾客，同时还是公民。与政府直接交易的人的确可以被视为顾客，但从政府那里接受一种职业服务——例如教育——的人则可以恰当地被称之为当事人、公民。公民不只是顾客，他们是“所有者或主人”(schachter，1997)。正因为接受政府服务的人是“所有者或主人”，而不单纯是“顾客”，因此，有权参与决定政府提供哪些公共服务，提供什么样的公共服务，以及以什么方式提供公共服务等等，而不单单是处于服从、被动接受的地位。换言之，政府提供公共服务应该坚持民主协商对话的方式。这就要求公共管理者积极回应公民的要求，倾听公民呼声，方便公民选择，鼓励公民参与，部门绩效评价以公民为主体等。
教育领域的民主协商对话要求公民成为教育政策制定和实施的主体，让公民来参与教育决策的制定，让公民和政府共享政策制定的权力；关注教育政策的回应性，建立公民表达教育利益和诉求的畅通渠道，培养公民的教育责任意识。实践还证明，只有注重教育政策的制定与实施中的公众参与，政策制定才具有合法性和合理性，政策的实施才具有效力。对政府而言，则应该致力于搭建舞台。建立各种行之有效的、与公众的沟通对话机制、社情民意反映机制和公众民主参与的决策机制，以确保政府与公众进行无拘无束、真诚的对话，共商教育公共事务应该选择的发展方向，而不只是政府官员或公务员在主观臆想。只有这样，教育的公共利益属性才能实现。
另外，作为教育公共事务当事人的公民有责任主动关注教育发展状况，参与政府的教育管理活动，在活动中推动教育的发展，促进社会资源的有效整合，从而实现教育效能的最大化。通过政府与公众良好的沟通对话机制，通过与政府的全面接触，通过这种各方力量都能参与公共政策的计划和决策的机制，可以使政府部门及时了解到公民的教育需求、愿望和抱怨，获得大量反馈信息，提高政府对外在环境的敏感度和回应性，更好的改善教育公共产品和服务。同时，还可以提高公众对公共事业的参与热情，满足公众的尊重需求和表现需求，也使公众加深对政府的认知、理解和忠诚感，形成政府与公众互相理解、互相支持的氛围。
因此，在构建服务型政府的新背景下，教育的公共服务性要求各级政府及教育行政机关以民主协商对话的方式提供教育服务，同时致力于建立各种行之有效的、与公众沟通对话的机制。这样做，才能推动政府对教育负起责任，同时满足和尊重了公民合理的教育需求，形成了公民和政府之间的良好信任与合作关系，共同促进教育的发展。
