中国高职教育改革与发展的回顾与反思：政策文本分析的视角
日期: 2008-12-4 20:07:42 浏览: 8 来源: 学海网收集整理 作者: 陈亚玲
摘 要：从政策文本分析的视角，对我国高职教育发展所经历的提出倡导、调整改革、制度建设与特色化创建四个阶段的内容及得失进行了回顾和评析。在此基础上，对我国今后高职教育政策的趋势、内容及制定等进行了反思与建议。
关键词：高职教育；教育政策；文本分析
政策是影响高职教育发展的一项重要因素，我国高职教育的政策导向、政策举措等深深地影响了高职教育的发展样态。本文基于政策文本的剖析，按照政策的目的、政策出台动因、政策的实施及评价之框架，对我国高职教育二十多年来改革与发展的历程进行回顾和评析，在此基础上，对未来高职教育政策的制定及实施进行反思并提出建议。
一、高职教育的提出和鼓励发展时期(1978-1990)
这一时期主要的政策文本有：《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》（简称《报告》）、《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）。
这些政策文本主要是提出和鼓励发展高职教育。《报告》要求：“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办短期职业大学。”还“建议短期职业大学规模不宜过小”。《决定》规定：“以中等职业技术教育为重点，……同时积极发展高等职业技术院校。”“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。”
当时提出和鼓励发展高等职业教育，主要是基于经济建设的背景。党的十二大提出在20世纪末实现工农业年总产值翻两番的奋斗目标，党的十二届三中全会又做出了经济体制改革的决定。因此，我国的社会主义现代化建设急需“数以亿计的工业、农业、商业等各行各业有文化、懂技术、业务熟练的劳动者”、“数以千万计的具有现代科学技术和经营管理知识，具有开拓能力的厂长、经理、工程师、农艺师、经济师、会计师、统计师和其他经济、技术工作人员。”但是，“经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展”，“我国的职业教育无论规模、规格和质量……在整个教育事业中仍然是很薄弱的环节”。
上述政策颁布后，取得了较好的效果，表现在： (1)短期职业大学发展迅速。短期职大在20世纪80年代初仅有几所，1986年达到了126所。其中经济较为发达的江苏省1985年拥有16所职业大学，成为全国高职教育的主要力量。(2)国家进行了高等职业技术院校的建设试点。1985年原国家教委分别在原上海机电技术学校、西安航空工业学校、国家地震学校基础上批准建立了三所五年制的高等技术专科学校。1990年，又在邢台军需工业学校的基础上，建立了邢台高等职业技术学校，进行了不同办学模式的试点。(3)国家在大专院校和研究机构进行高职教育的试点，以解决中等职业技术教育的师资问题。从1989年开始，原国家教委先后批准浙江大学、天津大学、湖南农业大学等八所大学分别建立职业技术教育学院，使之成为中职师资培养、培训基地。
出台积极发展高职教育的政策是我国高等教育领域主动适应经济增长和社会发展需要的一次成功尝试。短期职业大学的蓬勃兴起和高等职业技术专科学校的试点不仅为高职教育在20世纪90年代的发展奠定了一定的规模基础，而且为高职教育的领导体制、专业设置、办学形式等基本理论问题进行了有益的探索。但是，对短期职业大学实行“收费、走读、毕业生不包分配”的政策又束缚了高职教育的发展步伐。
二、高职教育的调整改革时期(1991—1995)
这一时期主要的政策文本有：《关于加强普通高等专科教育工作的意见》（简称《意见》）、《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》（简称《几点意见》）等。
这些政策明显地体现了两种导向。其一，继续倡导积极发展高职。政策指出：积极发展高等职业教育是“我国高等教育进行结构调整，主动适应经济建设和社会发展需要的一项重大改革”。我国教育发展的目标和任务是：“积极发展多样化的高中后职业教育和培训。……积极发展高等职业教育。”其二，加强对高职教育的研究，调整和改革高职教育。由于“高等职业教育在我国发展时间不长，经验不足，重视不够，……影响了职业大学的建设与发展”，因此，“办学部门要认真研究这些学校（即短期职业大学，作者注）的办学方向。”在“九五”期间“进一步研究高等职业教育的内涵和特点，以现有高等学校为基础，深入进行教育教学改革，提高岗位适应性，积极发展高等职业教育。”
这两大导向的确定是与下列因素紧密相关的：第一，经济建设的需求。党的十四大认为经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。从而对我国经济发展速度作了大幅度调整，并就产业结构调整作了战略部署。在这种形势下，发展职业技术教育，成为“实现社会主义现代化的一项具有战略意义的基础建设。”第二，理顺高等专科教育与短期职业大学关系的需要。高等专科教育与短期职业大学在人才培养目标和培养模式上的相似与交叉现象，在1985年全国职业技术教育研究座谈会上就已指出，但是当时没有对此进行深入研究。进入20世纪90年代以后，高等专科院校与短期职业大学之间的相似性越来越明显，引起了教育界内外人士的高度关注。在教育界，无论是普通教育系列和还是职业教育系列都在探讨两者的关系。《意见》是全国首次专科教育工作会议的成果，指出：“现有大多数短期职业大学在服务对象、专业设置、培养目标、培养模式、毕业生去向等方面与普通高等专科学校区别甚微。”认定短期职业大学“实际上是由地方举办的综合性高等专科学校。”而同年召开的全国职业技术教育工作会议指出：高等专科教育的性质是“有一定的理论基础、侧重实际应用、有自己特色的一种高等教育”，提出了高等专科教育叫不叫职业教育的疑问。在社会上，人们对职业大学与高等专科院校相互归属问题进行了激烈的争论，出现了不同的意见。在此情况下，引导人们深入研究专科教育与高职教育的特点，理清二者的关系，是教育行政部门义不容辞的责任。
这一时期，高职教育政策所取得的最大成就是：在高职教育的办学形式上，提出了“三改一补”内涵式发展高职的基本方针。“三改一补”的发展思路，将高等专科教育、职业大学和成人高校统筹规划，对优化高等教育的结构整合高职教育发展的资源、稳定和积极发展高职教育起了很大的作用。尤其将高等专科学校的改革方向确定为发展高职教育，对于巩固高职的地位、扭转专科教育本科化的现象具有战略性意义。这一时期政策的不足之处在于没有制定切实有力的配套政策，使专科院校及时地向高职教育的方向改革。
三、高职教育的加快发展与制度建设时期(1996—2001)
这一时期主要的政策文本有：《中华人民共和国职业教育法》、《关于实施<职业教育法>加快发展职业教育的若干意见》（简称《若干意见》）、《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》（简称《实施意见》）、《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（简称《人才培养工作的意见》）等。
这一阶段出台的高职教育政策有三大目的。目的之一，贯彻《职业教育法》，明确高职教育的任务。目的之二，加快发展高职教育，将其作为实现高等教育大众化的主要力量。《若干意见》规定：“今后，国家每年新增的高校招生计划指标应主要用于发展高等职业学校教育。”目的之三，加强高职教育制度建设，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式。
以上政策目标的确定是与以下社会和教育因素分不开的。第一，高等技术人才青黄不接、短缺乃至断层的问题十分突出。第三产业、乡镇企业、国有企业等的发展和调整急需大量的高级技工，但是高级技工的供给却存在很大缺口。以工人素质较高的上海为例，高级技工只占技工总数的3.7％。第二，解决大量高中毕业生升学的需要。1996年以来，普通高中在校生规模以近百万的速度增长，1999年突破了1000万大关。因此，要缓解巨大的普通高中毕业生的升学压力，必须大力发展高职教育。第三，完善高职教育制度的需要。“三改一补”政策出台后，专升本之风更烈。本专科的招生比从1996年的1:0.91变为1998年的1:0.66。1998年本专科院校的在校生规模分别为261.13万人和73.33万人，极不平衡。专科教育的发展现状再次导致了高等教育结构失衡，对稳定和发展高职教育极为不利。另外，高职教育系统本身对其管理制度、教育教学制度的理论探讨滞后，严重影响了高职教育功能的切实发挥。因此，加强理论探讨、建立完善的高职教育制度时不我待。
在以上政策的推动下，这一时期高等职业教育取得了突破性进展，主要表现在以下几个方面：第一，高职教育发展速度加快，规模扩大。职业技术学院由1999年161所增加到2001年的386所。高等专科院校由1998年的431所增加到2001年的628所，招生数从1998到2001年翻了两番多。1999年，试办高职班的成人高校计871所，在校生达到261.91万人。第二，明确提出了“三教统筹”的方针，高职教育的发展途径由“三改一补”发展为“三多一改”。第三，推动了高职教育的制度建设，确定了高职教育人才培养工作的基本框架。表现在以下几个方面：(1)《职业教育法》颁布，高职教育的地位得到了法律保障。(2)制定了高等职业学校的设置标准。《高等职业学校设置标准（暂行）》对已有的与新建的高职院校的规模、师资、设备、经费、管理等方面作了明确的规定。(3)改革了高等职业教育的管理体制，扩大了地方政府举办高职教育的自主权。《实施意见》规定：“省级政府具有确定年度招生计划、招生办法、专业设置、收费标准和户籍管理，监督检查学业证书发放，指导毕业生就业，确定生均教育事业费的补贴标准等的职责。”(4)探索提炼了高职教育人才培养模式的主要特征，以培养高等技术应用性专门人才为根本任务；以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案；以“应用”为主旨构建课程和教学内容体系；大力建设双师型教师队伍；实践教学在教学计划中占有较大比重等等。
这一时期的政策比较明确地回答了高职教育发展中的一系列重大问题，促使高等职业教育真正进入迅速发展的时期。但是这些政策中也存在着一些需要商榷之处，比如“三不一高”政策、本科院校办高职的政策等。
四、高职教育的特色化创建与持续发展时期 (2002年— ）
2002年以来主要的政策文本已有：《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（简称《决定》）、《2003—2007教育振兴行动计划》（简称《行动计划》）、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（简称《若干意见》）。
这些政策文本蕴含了两大主题：(1)以就业为导向改革高职教育，打造高职教育的特色，提高高职教育的效益。《行动计划》要求“以就业为目标，进一步转变高等职业技术学院的办学指导思想，实行多样、灵活、开放的人才培养模式。”(2)继续大力发展高等职业教育。《决定》提出要“狠抓职业教育”，“扩大高等职业教育的规模”，“十五”期间，职业教育要为社会输送800多万名高等职业学校毕业生。“从现在起到2007年，在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上。”“每个市（地）原则上要重点办好一所高等职业技术院校。”
这两大主题的确定与以下两大因素紧密相关：第一，20世纪90年代中期以来，高职教育在大发展的同时暴露出了一些亟待解决的问题。如高职院校存在两种定位不准的倾向，一种倾向是强调学科型教育，沿用本科的教学模式、教学计划和课程体系；另一种倾向是盲目追求“专升本”升学率。这两种倾向使高职毕业生就业困难，致使高职院校的就业问题成为现阶段整个高等教育就业工作中最为突出的问题。第二，经济、教育与社会诸方面要求继续大力发展高职教育。经济方面：在经济全球化深入发展和我国加入世贸组织的背景下，原已暴露出的高级技术人才短缺问题更为突出。教育方面：(1)职业教育是一种服务贸易。如果我国的高职教育不扩大规模、提高质量的话，就面临着在与国外的高职教育资源竞争中处于劣势的危险。(2)短期内大规模的扩招给本科院校带来了资源紧张，质量下降等诸多问题，本科院校急需在稳定规模的前提下进行调整改革，因此，高等教育规模的增量必须由高职教育完成。社会方面：党的十六大报告提出了建设“全民学习、终身学习的学习型社会”的目标，而高等职业教育是人们实现终身学习的重要途径。
在以上政策的大力推动下，2002年以来高职教育已取得了如下的重大进展：第一，在管理体制方面，建立了“职业教育工作部际联席会议制度”，将职业教育的发展与经济社会的发展、劳动就业紧密结合起来，有利于统筹解决职业教育的重大宏观政策问题。第二，高职教育的规模迅速扩大，2004年，高职（高专）院校招生237.43万人，首次超过了本科院校209.92万的招生数，在校生规模达到了595.65万人。高职教育已成为承担高等教育大众化使命的主力军。第三，出台了一些具有针对性的配套政策，促使高职教育提高质量、办出特色。比如，《关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》、《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》、《高职高专院校人才培养工作水平评估工作指南（试行）》、《全国高职高专指导性专业目录》等政策对高职教育的师资、专业目录、评估标准等作了有别于普通高教的特殊要求，将使高职教育走出一条具有特色的人才培养之路。
五、反思与建议
从以上我国高职教育发展历程的回顾可以看出，由于传统的社会心理歧视和高职教育在高教系统中的新生性，高职教育的整个发展状态就与国家政策的导向与实施直接相关。经过二十多年的努力，我国高职教育既取得了不菲的成绩，但也生成了不少亟待解决的问题。因此，反思以往高职教育政策的目的、内容和实施等，调整未来高职教育政策的方向和重点，消解国家政策对高职教育的限制性影响，对高职教育的持续稳定健康发展具有重大意义。
1.反思
从上文概括的“鼓励发展时期”、“加快发展时期”、“持续发展时期”这些字眼可以看出，“发展”一直是我国高职教育政策的主题。在高职教育政策的长期鼓励与大力推动下，我国高职教育在规模上由小到大，由最初的“星星之火”发展为今天中国高等教育的“半壁江山”。经济建设对大量高级技术人才的需要。是“发展”成为高职教育政策主题的根本原因。我国高职教育规模的扩大，大量高级应用型人才的培养，确实满足了经济建设的部分需要。
显然，这里所说的“发展”主要是指规模扩张。改革开放以来，我国高职教育政策一直要求扩大高职规模。这说明我国高级技术人才的供给一直处于不足的状态。这种状态的出现固然与经济结构调整迅速、对高级技术人才需求旺盛有关，但是更与高职教育自身发展的滞后有关。而高职教育发展的滞后又是高职教育政策中的一些限制性内容的必然结果。比如，我国长期大力地提倡发展高职教育，旨在改变民众轻视高职教育的落后观念，为高职教育的顺利发展营造良好的舆论环境。但是20世纪80年代短期职业大学的收费政策和90年代新高职的“三不一高”政策，却加剧了民众轻视高职教育的心理。又如，在经费条件上，由于对师资素质、实训场地等的特殊要求，高职教育的举办需要很高的办学成本。在国际上，高职教育的办学成本一是主要由政府承担，二是主要由企业承担。而上述我国高职教育的政策规定是“收费”且是“高收费”。这种“高收费”政策的实施效果是高职院校长期招生不足。如此一来，高职教育的规模如何扩大？
高级技术人才供给不足，除了上述规模不大、数量不足之含义外，还暗示着质量不高、不符合社会岗位要求的含义。由于高等教育大众化战略的实施，1999年以来，尤其是2002年以来，我国高职教育规模急剧扩张，招生规模和在校生规模已与普通高校的不相上下，且有超越之势。然而社会现状却是：一方面，经济发展和社会进步要求迅速解决高级技术人才的严重短缺问题；另一方面，大量的高职院校毕业生就业困难。高职教育就业问题严峻与其自身没有特色、质量不高紧密相关。而这个问题的出现在一定程度上是由于高职教育政策长期以来实行重规模轻质量的单向发展战略所导致的。因为我国的高职教育或脱胎于普通高等教育或依附在普通高等教育的母体之中，在办学模式及运作机制上无不深深印刻着普通高等教育的烙印。高职教育政策没有及时引导或强制高职院校克服普通高等教育的办学惯性，高职教育的特色如何形成？优势如何体现？
2.建议
党的十六大提出走新型工业化道路，对经济结构进行战略性调整。因此，从现在到2020年是我国劳动力需求结构剧烈变化和高技能人才需求急剧上升的时期。高职教育将在培养国家急需的制造业紧缺人才、现代服务业所需的高技能人才和为农业培养高素质人才、实现“一村一个大学生”的目标等方面责无旁贷。因此，推动高职教育持续发展，在相当时期内仍然为高职教育政策的一大重点。
要使高职教育抓住历史机遇，提高高职教育的质量，彰显高职教育的价值，未来的高职教育政策在思想观念上，要体现“大职业教育”的视野。即在纵向上，构建高职教育完整的专科、本科和研究生学历层次；在横向上，设计与高职教育系统沟通的渠道，搭建不同层次不同类型人才成长的立交桥。由此，在社会心理上有利于克服高职教育就是低学历教育的偏见，在办学上有利于拓展高职教育的发展空间，激发高职教育的活力。
在目标确定上，未来高职教育政策应在稳定规模的同时，以提高高职教育质量、打造高职教育特色为中心工作。为此，高职教育的政策必须具有创新性，在管理体制、运行机制、培养模式、教学内容和课程体系等方面切实推动高职教育更紧密地与市场相结合，与生产、建设、管理和服务第一线紧密结合。
在发展策略上，未来高职教育政策必须推动各级政府和广大企业大幅增加对高职教育的投入。因为尽管经过二十多年的积累，但是我国的高职教育仍处于初创阶段，经费不足仍是制约我国高职教育发展和提高的瓶颈。
另外，从上述对高职教育政策自相矛盾的反思，笔者认为，未来高职教育政策在制定、出台和实施等形式方面，应做到全面调查、实事求是、深入研究、周密论证、科学设计，使政策具有科学性、前瞻性和全面性。
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